析美国201不锈钢管保护案带给当代国际贸易的启示

今年3月5日,美国布什总统宣布根据美国201保障条款对进口钢铁实施最终救济方案,根据该方案,美国将对板坯、板材、长板等进口的主要钢铁品种实施为期3年的关税配额限制或高达8%—30%不等的关税,并于3月20日开始正式实施。这一决定在美国的主要201不锈钢管贸易伙伴以及世界各国中引起一片哗然及不满,不仅已成为当今世界自由贸易主旋律中的杂音,而且对当代国际贸易中的常规理念,产生了较大的冲击,使人们重新反思国际贸易方面的一些传统基本理念。

一、对“夕阳产业”是否需保护的思考

传统的国际贸易理论认为只有幼稚工业(infantindustry)才有保护的理由而对“夕阳产业”(sun-setindustry)进行保护是悖于经济学中关于资源最佳配置原理的。而在大力推进自由贸易的今天,对传统夕阳产业的过度保护更容易成为抨击的对象。从理论上讲“夕阳产业”与“朝阳产业”的主要区别在于:其一,产生发展的时间不同:夕阳产业一般都具有较长的发展历史,这些行业在历史上一般都有过辉煌期。成为当时经济发展中的主要助推器,如:19世纪中后期至20世纪初的钢铁。而朝阳产业其发展的历史一般都较短,一般都随着当代科学技术的重大突破而应运而生的,如20世纪末的IT技术。其二,两者的发展前景不同:朝阳产业的边际生产力是递增的,其报酬也是递增的,因而其发展前景是光明的。而夕阳产业的边际生产力是递减的,其报酬也是递减的,其前景也必然是日薄西山。从两者的区别中我们可以看到对如钢铁之类的夕阳产业进行保护,就意味着把有限的资源投向边际产生率递减的行业,从一般的传统理念来看,这是一种不经济的行为,按照日本国际经济学家小岛清的看法,对美国来说钢铁行业应该是将被淘汰的边际产业,应通过对外直接投资逐步把其主要产地迁往国外。但美国布什政府及美国钢铁业联合会此次提出对钢铁业进行保护的主要理由是:钢铁业是国家的基础行业,像铁路、航空、通信一样是国民经济的命脉,不能完全开放。美国国际贸易委员会丹尼斯强调,应把保护钢铁工业视同关系国家安全的头等大事和反恐怖战争一样来对待。客观地来看这些理由的主要背景是:20世纪末以网络和IT技术为核心的美国新经济的掘起,使对包括钢铁业在内的传统产业的认识被淡化,当时人们正陶醉在IT产业,网络经济那翻番的增长前景上,在证券市场上也提出了狂热的“市梦率”概念。但随着美国经济的衰退,世界经济增长低潮的到来,包括钢铁、纺织业在内的传统产业的重要性正在得到重新的评价。发达国家对这种竞争力日益衰退的传统钢铁产业保护除却政治因素外,其经济学意义何在?如果存在这种意义的话,那么以汉密尔顿、李斯特、穆勒为代表的幼稚工业的保护论将受到置疑。因为他们认为幼稚产业保护论是保护贸易可以成立的唯一理由,它可以有效地降低厂商学习期间的风险和损失,但过了这一学习期,就应该撤销保护。对一直处于衰退,历史悠久,成本高,边际竞争力递减的钢铁业实施保护也是对传统理论中产业保护的穆—巴标准(M ill-Bastable standard)以及肯普标准(Kempstandard)的否定,因为它们分别强调了产业保护的经济学底线是为保护、扶植现在的产业所需的社会成本不能超过将来利润的价值以及只有对具有外部性的产业保护才是正当的。那么对既没有未来收益保证,也没有外部性的传统夕阳产业是否应该保护?如果可以保护的话,那么其保护的标准应是什么?这似乎需要经济学家重新思索,因为美国的201不锈钢管贸易保护的实践已提出了这样的问题。

二、对政府干预经济理性的新政治经济学思考

关于政府干预经济是否合理,是20世纪末世界经济理论中的一个争论交点,这些争论基本上反映了两大主流阵营的对垒:一种是以斯密自由放任为基础,后经米塞斯——哈耶克加以发展,再由弗里德曼的货币主义加以充实的市场自由主义理论;另一种则以凯恩斯以及保罗·克鲁格曼、斯蒂格利茨为代表的政府干预主义理论,争论的本源可归纳为究竟是回到凯恩斯还是回到斯密?

20世纪世界经济的实践也告诉我们:在整个100年中市场自由主义和政府干预主义的“失灵”和“有效”一直在交替循环变化,有时候市场自由很成功,有时候政府干预很成功。应该说政府干预经济,对某些产业进行保护,从本源上讲是无可厚非的,因为它可以通过政府之手出清市场,及时纠正市场失效。但前提是政府的干预必须建立在理性的基础上,那么此次美国启动201条款限制钢铁进口的做法是否有理性呢?数据显示,目前美国钢铁业就业人数不到20万,而钢铁消费行业的就业人数达1200万,两者之比为1比60,如果对进口钢材平均征上20%的关税,可挽救9000个钢铁就业岗位,但与此同时钢材价格上涨将会导致汽车、家用电器等下游行业消费需求的减少,将由此失去7.4万个就业岗位,这对美国制造业的就业形势相当不利,造成的损失将大于带来的收益。再加上玉米、大豆、鸡腿等其他领域可能发生的贸易纠纷,其损失还将扩大。可以说所有美国的消费者都成了替罪羊。因此,从经济意义上看美国的做法是非理性的。但正如格林斯潘所说的那样“启动201条款是布什总统所作的非常困难的选择”。那么应如何看待及评估布什总统所作的那种“非理性”抉择呢?

首先,双层次博弈理论能解释之。双层次博弈理论由美国的罗伯特·帕特南(Robert D Putnam)首先提出,他认为国际谈判的实质是双层次的博弈,这两个博弈层次是:国际层次——第一层次(L evel I o rL I)的博弈;国内层次——第二层次(L evel II o r LII)的博弈。L I是谈判者讨价还价后达成暂时协议的过程;而L II指的则是要在选民团体中讨论是否要批准这一协议的过程。由于现代社会中,国家既是相互依存的,又都重视自己的主权,核心决策者在制定政策时必须两者兼顾,但在不能兼顾时,则可能较多地偏向(L evel II)博弈,因为政府在这两个棋盘的同时对弈中,如果不满前一棋盘上的结果(L evel I)还可以推到重来。但在后一棋盘上(L evel II)如果政府满足不了国内对手的要求,则非常有可能丧失自己的名誉、地位和权力。因此政府必须关注国内、国际互动的一般均衡,把握好国内对手所能接受的最低妥协限度,就能更有利地进行国际谈判,如果忽视合作给社会带来的损益,就无法理解制度的形成和变迁。具体来看,这次布什总统启动201条款的国内背景是:在过去的4年中,有31家美国钢铁企业向政府申请破产,占美国钢铁业的一半以上。钢铁企业的大量破产,使得美国的15万钢铁工人中有7万人失业。与此同时,近年来美国的钢铁业进行了大量的游说、宣传工作,申诉他们正在遭遇的困境,告诉美国大众和政界要人,因为进口增多钢铁工人正面临失业,他们的孩子正在遭受贫困,一些国会议员恰到好处地抓住这个时机,宣扬自己的政治主张,笼络人心,向国会提交了一系列有关钢铁危机的立法草案,如H.con.Res.350和S ConRes.121等。因此在L evel II这一层次的博弈上,布什所在的共和党面对的是今年11月5日国会中期选举中众议院席位的选票。而钢铁业集中的西弗吉尼亚和宾夕法尼亚洲的选票将对6个众议院席位起决定作用,这正好也是共和党在众议院目前领先于民主党的席位数。这6个席位对曾以微弱优势从竞选中胜出的布什政府是相当重要的。因此,L evel II层面上布什政府没有博弈的退路,只有在满足国内对手要求的情况下,才有可能保住自己的名誉、地位和权力,而且无试错机会。而在L evel I的层面上,美国则有1999年以软硬兼施的手段通过谈判使俄罗斯“自愿”地限制自己出口数量的成功经验,而且即使不成功,也不会对权力构成直接威胁。因此,双层次博弈理论已经能解释为什么布什政府用牺牲L evel I博弈对手的利益来增进L evel II博弈对手的利益。双层次博弈树立的是一种自利政府的行为模式。

其次,从政府的社会利益理论看:政府对衰退的夕阳产业的保护可能是为了标榜其实现公平,减少贫困的“善举”。对此最早作出解释的是Co rden,他最早(1974)提出了保守的社会福利函数的概念,1997年Pant又进一步明确了此函数应包括公正、社会保险、社会和谐和收入补偿四个相互关联的因素,当进口冲击导致某个行业的要素收入绝对下降时,政府可采取保护性贸易政策抵销相对价格变化带来的收入分配效应。而克鲁格曼等人则提出了加权的社会福利函数的概念,他们认为社会福利是由不同个人或群体的福利加总得到的,但它们所占的权重是不同的。那些低收入、劳动技能差、无特权的阶层在社会福利函数中所占的比重应更大一些,当自由贸易使劳动密集型行业中贫困人口的收入减少时,政府为了维持社会福利水平不变将采取贸易保护政策。另外与之相伴而生的社会保险理论认为:当私人市场不能为抵御未来收入水平因国外竞争而下降的风险提供保险业务时,政府可以通过进口保护政策消除这种不确定性和风险,实现社会福利函数的最大化。于是乎实行某种贸易保护政策在发达国家中却成了保护弱势的蓝领工人的利益的一种借口。这种理论实质上也是在向全体国民(包括受损利益集团)说明,该种贸易保政策的合理性,以便在获得受益集团选票的同时,不失去原来的支持票。

因此,从常规的经济学角度来看布什总统一意孤行地采取以国内法为主要依据的201条款对美国落后的钢铁工业进行保护,其损失肯定是远远大于收益的。但若我们从新政治经济学角度进行分析却能依稀找到201条款推出的一些逻辑,尽管其也是不合理的。但新政治经济学为我们分析国际间政府的一些行为提供了有益的工具。

三、对W TO框架下争端解决机制推动贸易自由化职能的反思

众所周知,W TO中的争端解决机制能为各成员国间顺利解决贸易纠纷与摩擦提供一种体制保证,从理论上讲这种机制为国际贸易的更开放、更公平、更透明作出了贡献。各成员国都把它看作是自己加入世贸组织所享有的一种权利,在世贸组织中成立这种机构,充分反映了西方学者贸易法制主义(tradeleaglism)的主张,即要求通过建立具有约束力的法律制度来规范全球性的国际贸易活动。对于WTO争端解决机制对当代国际贸易的具体作用,西方学者从制度主义模型(Regim e M anagem ent M odel)角度的解释是:各国加入这一体系时,通过谈判将本国市场开放到一个适当的程度,这样就可以使各国政府在确保通过国际贸易促进社会经济发展的同时,又不致使国内社会经济受到实质性的损失,并且政府还可以利用这一机制来实现它对国际贸易政策的影响和控制,并尽量提高其谈判地位。而建立在自由贸易的比较优势理论和公共选择理论基础上的西方市场效率型模型(Efficient M arket M odel)认为,争端解决机制的作用在于保护市场经济在全球范围内进行有效运作,防止各国国内保护主义利益集团对自由贸易的干预和抵制,并降低各国对跨国商品和服务流动所施加的交易费用,从而最终成为提高各国财富的基本手段。因此,从制度设计上看TWO的争端解决机制既有防止开放经济条件下国内经济过分震荡的缓冲器的作用,又有推动自由贸易在全球发展的加速器作用。

但通过对美国201不锈钢管案的分析,我们发现W TO争端解决机制也存在着许多先天不足。首先,争端解决机制程序上的冗长和复杂,实际上是为贸易保护赢得了时间。如这次美国的“201不锈钢管案”,如欧盟、日本等主要受害国向W TO提出申诉,按规定发生争端的各国必须首先进行磋商、调解,时间为60天,如果磋商失败,控告国家可以请求指派专家小组进行调查,3至5位专家小组的成立时间为45天,向各方提交最终专家小组报告的是6个月,向W TO成员提交最终专家小组报告的是3周,争端解决机构通过报告是60天,当W TO作出裁决后,如果美国败诉,可以在1年内服从裁决,如果美国上诉还可以增加3个月时间。在这个所谓的合理时间内,败诉方如果再不能调整自己的政策的话,争端解决机构才能授权胜诉方对另一方实行有限的贸易报复。由此看来,即使这次美国在W TO中败诉,它也能赢得近3年的程序解决时间,这与布什总统3月5日提出的3年保护期是不谋而合的。因此在某种程度上对美国而言,裁决的程序比裁决的结果更重要。其次,争端解决机制中“既往不咎,下不为例”的纠纷处理原则,虽然在一定程度上体现了国际贸易中处理国际经济纠纷中的大手笔,大思路,但在客观上却鼓励了国际贸易中的各种试错实践。在该种机制中只有试错的收益却没有纠错的成本,因为在该种体制下,对违反义务的成员国,对因其措施而遭受损失的其他成员国并不一定进行赔偿,而且即使进行一定的补偿,也往往无法弥补实际的损失,这样在实际效果上很可能会产生“屡改屡犯,屡犯屡改”的结果。结合美国动用201条款保护国内钢铁业,即使将来纠错,美国也不用对全球1600万吨钢铁产品的积压以及大批产业工人失业作任何补偿,这样争端解决机制对各种不合规矩的贸易行为的制约作用就大大地弱化了。

第三,在争端解决机制中,各类国家的行使贸易报复权力的能力存在着明显的不均衡。根据W TO规则,如果败诉方拒不执行裁决,将允许胜诉方采取对等的贸易报复。对拥强大经济实力的一些发达国家,它们可凭借其较大的贸易份额及市场容量轻而易举地打击违规对手,充分剥夺其违规所得。而对于广大发展中国家来说,由于受到本国经济实力和出口商品结构的限制,实际上并没有能力实施对等的贸易报复。在此背景下WTO争端解决机制的公平性就受到了置疑。

因此美国201不锈钢管保护案也显示了WTO争端解决机制作为一种解决贸易纠纷的规则,其本身也需要在解决争端的实践中不断完善,这样才能体现真正意义上的公平贸易。

四、关于产业保护手段合理性及有效性的思考

美国推出其201条款保护其国内钢铁产业的做法,虽然有其特殊的政治、经济考虑,但从外部来看,这一做法遭到了包括欧盟、俄罗斯、日本、韩国以及中国等国的强烈反对,它们之间的贸易战似箭在弦上,一触即发。这本身说明,这一做法具有很大的外部不经济性。这一问题又引了了人们对W TO框架下,如何对国内一些产业作必要合理保护的思考,笔者以为我们可以从中得出以下借鉴:

第一,任何国家对国内产业的保护都必须得在WTO的框架内进行,而以国内法为基础的保护理由和保护手段,都是对W TO规则的一种凌架,必定会遭到各成员国的反对。例如,这次美国采用了不作调查就可以武断地声明国内产业受影响,并采取单方面报复行动的201条款,超出了为补救由于进口产品而造成损害的必需程度,遭到了主要贸易伙伴的反对。这反过来也提醒各国,虽然W TO并不反对成员国对国内的某些产业进行适度的保护,但在W TO体制下保护国内产业应采取审慎的措施,而W TO框架下贸易或产业保护的核心必须体现其有效性、适度性、合法性以及非报复性。其中有效性是贸易保护设计中的根本点,它强调了通过适度的保护提高生产要素的使用效率,维持合理的市场竞争结构,保持本国的产业安全;适度性主要是反对过度保护,其保护的社会成本应为最小,生产方面的效率损失和消费者付出的成本也应最小;合法性则强调保护应不违背W TO的基本原则,应在W TO的政策框架内合理地进行;非报复性即表明不会受到其他成员国的报复或者即使遭到可能的报复其付出的代价也要小于实施贸易保护的利得。这些原则对入世后中国的产业政策和贸易政策的制定具有强烈的指导作用,因为入世后的适度保护将体现在利用规则进行的合理保护上,从某种程度上说,入世后我们利用WTO规则的能力就是一种竞争力。

第二,建立在长期巨额补贴基础上的对传统产业的保护其无效性已被历史无数次地证明。例如,从20世纪80年代初至今,美国的钢铁公司已从政府那里得到了超过170亿美元的补贴,接受巨额补贴几乎已成为美国钢铁工业的传统,但20多年来美国钢铁工业的竞争力却每况愈下,直至今日的一连串破产;同样建立在大量补贴基础上欧盟农产品,也形成了当代农产品贸易中高产—→高补贴—→高价—→高产的恶性循环。这也从侧面告诫我们,长期依赖于政府补贴基础上的出口增长是一种虚假的繁荣,因为它建立在长期价格扭曲的基础上,而一旦这种扭曲被纠正之际,也将是此类出口产业衰退之时。近年来中国外贸的高速增长中,有相当部分是得益于各种各样的政策鼓励与支持,而不是中国产品国际竞争力的真实反映。今后提高我国出口产品竞争力的重点应放在出口企业独特竞争优势(firm specific ad2vantages)的培育以及著名出口品牌的创建上。只有这样,我国的外贸出口才能一路走好,否则将重蹈美国钢铁和欧盟农产品的覆辙。

第三,逆世界产业调整方向的保护政策是一种反贸易行为,它必然会引发贸易战。在21世纪的今天,美国还死抱着钢铁产业不放,特别是将发展中国家成员排除在贸易保护措施之外时,未能遵守给予平等待遇的义务,这必然会引起经济实力逊色于美国的国家,特别是广大发展中国家的不满,从而引发更大的南北贸易摩擦,阻碍全球自由贸易的进程。由此带给我国的启示是,随着要素的不断积累和技术的飞速变革,一国的比较优势将会出现动态的变化,该国的产业和贸易结构也要随之发生改变。顺应这种变化,一国应及时地把生产要素转移到具备新优势的行业中去,这样不仅能提高资源的使用效率,而且是一种顺贸易的行为,它会创造出与产业结构比该国低级的国家之间的新贸易流。随着我国宏观经济的快速增长以及生产要素质量的不断提高,我们应逐步淘汰人力资本含量较低的劳动密集型产品的出口,不断发展智力劳动密集型产品甚至是部分技术、资本密集型产品的出口。如果不能适时地进行这种贸易和产业结构的转化,必将阻碍我国与其他经济发展水平低于我国的发展中国家的贸易,甚至会引发同质产品共同竞争国际市场的贸易摩擦。